جوابيه شوراي اسلامي شهر تهران به ديوان عدالت اداري در خصوص مصوبات شورا

حضرت حجت الاسلام المسلين دري نجف‌آبادي
رياست محترم ديوان عدالت اداري
سلام عليكم،
با احترام؛ بازگشت به نامه شماره 16/ م ك/ 41 مورخ 79/6/2 جنابعالي با عنوان شهردار محترم تهران به عرض عالي مي‌رساند:

1- نظرات جنابعالي مندرج در بند 1 نامه بازگشتي مقرون به واقع بوده و اين شورا مقر به آن‎ها است. به اين معني كه: تعيين صلاحيت ديوان محترم عدالت اداري بر عهده دستگاه قانونگذاري است كه در اجراي اصول 170 و 173 عمل مي‌نمايد. تفسير اصول قانون اساسي به موجب اصل 98 قانون اساسي به عهده شوراي محترم نگهبان و تفسير قوانين عادي در اجراي اصل 73 همان قانون در صلاحيت مجلس محترم شوراي اسلامي است. تعيين تكليف براي مراجع قضائي به اقتضاء مورد بر عهده قانونگذار و رياست محترم قوه قضائيه است. همچنين بديهي است كه اين شورا فاقد صلاحيت جهت تفسير نظرات مقام معظم رهبري مي‌باشند. اين شورا در نامه خود متعرض هيچ يك از موارد فوق نگرديده‌ است و چنين صلاحيت‌هايي را براي خود قائل نشده‌است. اين شورا معتقد است كه صلاحيت‌هاي قانوني ديوان محترم عدالت اداري ناظر بر ابطال مصوبات شورا نيست. اين ديدگاه مبتني بر قانون است نه تفسير آن و همچنين بر پايه تعيين حدود صلاحيت آن ديوان به‌موجب قانون ارائه گرديده‌ است نه بر پايه نظريه شوراي اسلامي شهر.
با توجه به محتويات نامه شماره 160/537 مورخ 79/1/29 اين شورا، مندرجات بند 1 نامه بازگشتي و دليل ارائه چنين استنباطي از نامه فوق‌الذكر براي اين شورا نامعين است.

2- هيأت محترم عمومي آن ديوان مقدمه رأي خود را محدود و منحصر در ارائه ديدگاه‌هاي شاكي نموده است، حال آنكه عرف حاكم بر آراء هيئت محترم عمومي ديوان عدالت اداري ناظر بر انعكاس ديدگاه‌هاي حقوقي شاكي و مشتكي عنه مي‌باشد. مقدمه رأي صادره دلالت دارد بر اينكه موضوع مصوبات شورا در معرض بحث و بررسي همه جانبه قرار گرفته و «...پس از بحث‌هاي مفصل كارشناسي و حقوقي قضائي كه آثار محدودتري دارد، نيست. وجه مميزه اين دو گونه تفسير اين است كه مرجع قانوني صالح جهت تفسير اصول قانون اساسي، محصور در منويات قوه مؤسس و مرجع قانوني صالح جهت تفسير قوانين عادي، محصور در قوه مقنن و صلاحيت محاكم در تفسير قضائي محصور در چارچوب قانون است. بديهي است كه محاكم نبايد تحت پوشش تفسير قضائي قانوگذاري نمايند و مبادرت نمودن محاكم به اين امر به لحاظ عدول قوه قضائيه از صلاحيت قانوني خود، مخل اصل تفكيك قوا محسوب و اين امر نيز تهديد نظم قانوني كشور است. شاهد روشن اين قضيه مستند رأي شماره 406 مورخ 78/12/22 هيأت محترم عمومي آن ديوان مي‌باشد، كه عليرغم منطوق اصل 103 قانون اساسي كه مقامات كشوري را ملزم به رعايت تصميماتي نموده كه شوراها در حدود اختيارات خود اتخاذ مي‌كنند و عليرغم نص اصل 102 كه شوراها در ابتكار و پيشنهاد قانونگذاري در عرض قوه مقننه و مجريه قرار داده است، مصوبات شوراها را در حكم تصويبنامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولتي برشمرده است.
عمومي محترم ديوان عدالت است، نماينده اين شورا را فرا مي‌خواند و ديدگاه‌ها و مستندات قانوني شورا را نيز استماع مي‌نموده، اين شورا به جايگاه قانوني خود واقف مي‌گرديد. بديهي است كه چنين الزامي براي آن هيئت محترم وجود ندارد. ليكن استماع نظريات قضات محترم ديوان در مورد جايگاه مصوبات شوراي اسلامي در سلسه مراتب منابع حقوقي كه علي‌الأصول در مباحث مرتبط به رأي صادره مورد ملاحظه قرار گرفته است، حداقل براي اين شورا آموزنده بود و مي‌توانست چراغ راه شوراي اسلامي شهر تهران قرار گيرد تا من‌بعد رعايت شود.

3- اين شورا معتقد است كه مرجع تطبيق مصوبات شوراي شهر با قوانين عمومي كشور، هيئت مركزي حل اختلاف موضوع بند الف ماده 79 قانون شوراي اسلامي شهر مي‌باشد. اين ديدگاه مبتني بر ماده 80 همان قانون است. علي‌الاصول شوراي محترم نگهبان در مقام اجراي اصل 91 قانون اساسي و در جايگاه تطبيق ماده مرقوم با موازين شرع و اصول قانون اساسي، عدم مغايرت آن‌ را با موازين شرع و تطابق آن با اصول قانون اساسي تأييد نموده‌اند. نگرش فوق نيز مبتني بر منطوق اصول قانون اساسي است نه تفسير آ‌ن‌ها، به اين ترتيب اين شورا قائل به ورود هيئت عمومي ديوان محترم عدالت اداري به مقوله‌اي كه قانونگذار براي آن هيئت معيني تأسيس نموده، نمي‌باشد. زيرا اين امر به معني تمكين در برابر تعطيل نمودن قانوني است كه به ترتيب مقرر در قانون اساسي وضع شده‌ است و اين وضعيت مفهومي جز تهديد نظم حاكم بر فرايند قانونگذاري كشور ندارد. بديهي است كه چنين تهديدي از سوي يك مرجع بلند مرتبه قضائي معقول نيست و بديهي است كه اين ديدگاه تعريضي به جايگاه رفيع علمي و تجربي قضات محترم عضو هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به شمار نمي‌آيد. همانگونه كه استحضار داريد نهادهاي عمومي از شخصيت حقوقي منفك از متصديان آن كه اشخاص حقيقي‌اند، برخوردار مي‌باشند. كما اينكه ترديد در كفايت قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي، متوجه نمايندگان محترم مردم نمي‌شود و چنين ترديدي رايج و معمول است. به نظر اين شورا نه تنها احكام ناظر بر تعارض قانون در زمان از قبيل نسخ و تخصيص مؤيد صلاحيت قانوني (و نه علمي) هيئت محترم عمومي ديوان عدالت اداري جهت ابطال مصوبات شوراهاي اسلامي نيست، بلكه نهادهاي موضوع صلاحيت‌هاي قانوني آن هيئت (ماده 25 قانون ديوان عدالت اداري ) با شوراها وحدت موضوعي ندارند، لذا احكام ناظر بر تعارض قانون در زمان در اين مقوله راه ندارد.

4- تفسير منابع حق به مفهوم قانوني آن، اعم از قانون اساسي با قوانين عادي راجع به تعيين حدود صلاحيت ديوان محترم عدالت اداري، به اشكال متعدد متصور است كه يك شكل مؤثر آن «تفسير قضائي كه آثار محدودتري دارد، نيست. وجه مميزه اين دو گونه تفسير اين است كه مرجع قانوني صالح جهت تفسير اصول قانون اساسي، محصور در منويات قوه مؤسس و مرجع قانوني صالح جهت تفسير قوانين عادي، محصور در قوه مقنن و صلاحيت محاكم در تفسير قضائي محصور در چارچوب قانون است. بديهي است كه محاكم نبايد تحت پوشش تفسير قضائي قانوگذاري نمايند و مبادرت نمودن محاكم به اين امر به لحاظ عدول قوه قضائيه از صلاحيت قانوني خود، مخل اصل تفكيك قوا محسوب و اين امر نيز تهديد نظم قانوني كشور است. شاهد روشن اين قضيه مستند رأي شماره 406 مورخ 78/12/22 هيأت محترم عمومي آن ديوان مي‌باشد، كه عليرغم منطوق اصل 103 قانون اساسي كه مقامات كشوري را ملزم به رعايت تصميماتي نموده كه شوراها در حدود اختيارات خود اتخاذ مي‌كنند و عليرغم نص اصل 102 كه شوراها در ابتكار و پيشنهاد قانونگذاري در عرض قوه مقننه و مجريه قرار داده است، مصوبات شوراها را در حكم تصويب‎نامه‎ها و آيين‎نامه‎هاي دولتي برشمرده است.

5- در خاتمه ضمن پوزش از تصديع اوقات جنابعالي معروض مي‌دارد:
اين شورا ضمن تأكيد بر حكومت اصل 4 قانون اساسي بر اصول راجع به شوراها (بويژه اصل 7 وفصل 7 قانون اساسي) و اصول راجع به صلاحيت‌هاي آن ديوان محترم و كليه قوانين و مقررات ديگر، ابهامات خود را به عرض شوراي محترم نگهبان رسانيده و استفسار نموده و رونوشت آن را جهت استحضار رياست محترم قوه قضائيه ارسال نموده‌ است، تكليف قانوني شوراهاي شهر ضمن ماده 80 قانون مربوط به تشكيلات وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و... معين شده است. ذيل اين ماده مقرر نموده‌است:
«... نظريه اين هيأت در صورتي كه در جهت لغو مصوبات شوراي شهرها باشد در صورت تأييد هيأت مركزي حل اختلاف قطعي و لازم الاجراء خواهد بود.» با دقت در اين امر كه اصل يك‌صدم قانون اساسي تعيين حدود وظايف و اختيارات شوراها را بر عهده مجلس شوراي اسلامي قرار داده است، لذا تأييد مي‌فرمايند كه شوراها من‌جمله شوراي اسلامي شهر تهران مكلف به رعايت ماده 80 فوق‌الذكر مي‌باشد. بنا به مراتب فوق چنانچه هيأت مركزي حل اختلاف به استناد رأي شوراي محترم نگهبان يا دادنامه صادره توسط هيئت عمومي ديوان عدالت اداري هر يك از مصوبات اين شورا را باطل نمايد، رأي صادره از نظر اين شورا قطعي و لازم‌الاجراء قلمداد مي‌گردد. چنانچه قرار است اين تكليف قانوني از عهده اين شورا ساقط گردد، علي‌الأصول يا شوراي محترم نگهبان ضمن اعمال اختيارات حاصله از اصل 98 قانون اساسي و از طريق تفسير اصل يكصدم همان قانون، مسقط اين حق قرار مي‌گردد و يا مجلس شوراي اسلامي ضمن اعلام اختيارات ناشي از اصل 73 قانون مزبورو از طريق تفسير ماده 80 سابق‌الذكر تكليف اين شورا را معين مي‌نمايد. تصويب قانون جديد در اين خصوص علي‌القاعده بايد با توجه به منع معطوف نمودن قانون بماسبق صورت پذيرد تا دادنامه صادره توسط هيئت محترم ديوان عدالت اداري به آن ملحق گردد. در غير اين صورت اين پرسش را با جنابعالي و قضات دانشمند هيأت عمومي ديوان عدالت در ميان مي‌نهد كه آيا اين شورا و به تبع آن شهرداري محترم تهران حق دارند بر خلاف تكاليف قانوني خود عمل نمايند؟
لذا مستدعي است دستور فرمايند مراتب ابطال مصوبه موضوع دادنامه شماره 406 مورخ 78/12/22 آن هيئت محتره از طريق هيئت مركزي حل اختلاف موضوع ماده 80 صدرالذكر به اين شورا اعلام گردد تا مراتب را به شهرداري محترم تهران جهت اجرا ابلاغ شود. اين شورا خود را در جايگاه تقابل با هيچ يك از مراجع قضائي ويژه هيئت عمومي ديوان عدالت اداري نمي‌بيند، اختلاف نظر حادث شده علي‌الاصول بايد بين هيأت مركزي حل اختلاف و هيأت محترم عمومي ديوان عدالت اداري طرح و نتيجه آن از طريق هيأت مركزي حل اختلاف به اين شورا ابلاغ گردد تا مراتب به شهرداري محترم تهران منعكس شود. مادام كه چنين فرايندي طي شود شوراي اسلامي شهر تهران به تكاليف قانوني خود عمل مي‌نمايد.
شوراي اسلامي شهر تهران